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      ——Nicholas Murray Butler
何家弘:监察体制改革应坚守法治底线
何家弘 | 本站 | 2017-4-5 | 1203

监察体制改革应坚守法治底线

何家弘

   今年的“两会”已过。我本期待关于监察委改革之修法能有更加明晰之规划,但此事似乎并非两会代表与委员之关切。于是,一些沉积于心内之话语,便如骨鲠在喉,不吐不快。

201610月,中共十八届六中全会决定成立“国家监察委员会”。随后,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。1225日,第十二届全国人大常委会表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》)。根据该《决定》,北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区将设立监察委员会,整合监察厅(局)、预防腐败局和人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能。此乃我国从运动反腐走向制度反腐并推进政治体制改革的重大举措,其意义之深远,恐非吾辈于今日所能认知。

当下中国的反腐败体制存在多元主体,力量分散;职能重叠,工作重复;地方领导,独立不足等问题。成立监察委之目标就是要整合反腐败资源力量。对此,笔者深以为然,但对于将反贪侦查机构并入监察委之方案则略存异见。于是,笔者不识时务地提出“反贪局不宜并入监察委”的主张,先在微信、博客上发表,后撰成论文——“论反腐败机构之整合”,发表于2017年第1期《中国高校社会科学》,其简版“成立国家监察委员会整合反腐败机构的建议”则收入2017年第4期《改革内参》。书生之见,愚者之虑,而已。

现如今,改革试点单位已经挂牌,反贪人员“转隶”亦成定局,学人再难置喙,否则自求其辱,徒落得唐吉抑或螳臂之笑柄。诚然,依吾国之经验,改革试点无有不成功者(后人评价自当别论),但其运行机制与内部设计仍有研讨澄清之空间,譬如监察委之犯罪侦查权。

依《决定》,试点地区监察委拥有监督、调查、处置3项职权;可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施;而且在试点地区暂时调整或者暂时停止适用《中华人民共和国刑事诉讼法》第三条、第十八条、第一百四十八条,以及第二编第二章第十一节关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定。虽然《决定》并未名言监察委拥有犯罪侦查权,但显然是要赋予监察委一定的侦查权,甚至要用监察委取代检察机关的职务犯罪侦查主体地位。此行并非不可,但须遵守法治原则。如果改革试点的规定与现行法律规定相冲突——包括隐性冲突,那么改革之行进就将与法治南辕而北辙。

虽然《决定》暂停适用刑诉法的上述规定,但是此类冲突依然存在。例如,“讯问”是法定的侦查措施。《刑事诉讼法》第一百一十六条明确规定:“【讯问的主体】讯问犯罪嫌疑人必须由人民检察院或者公安机关的侦查人员负责进行。”监察委的调查人员进行讯问,显然违反这一法律规定。又如,《刑事诉讼法》第三十三条规定:“【委托辩护的时间】犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起,有权委托辩护人”。监察委的调查人员进行讯问也可能与这一规定存在隐性冲突。再如,《刑事诉讼法》第一百零七条规定:“【立案的机关】公安机关或者人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人,应当按照管辖范围,立案侦查。”在刑事诉讼中,侦查是立案的后续程序。监察委的调查人员不按照刑诉法的有关规定立案,其采用侦查手段办案便有违法之嫌。

《决定》提到监察委要与司法机关建立“协调衔接机制”,但应如何衔接,规定并不明确。从目前试点地区的作法来看,在涉及犯罪的案件中,监察委结案即视为侦查终结,案件移送检察机关审查起诉。为此,试点地区的检察院进行内部改革,把原有侦查监督部门中负责审查批捕和公诉部门中负责审查起诉职务犯罪案件的人员组合成立“职务犯罪检察部”,以便对监察委“侦查终结”的案件审查起诉。不过,监察委的“留滞”措施并不属于逮捕,因此这些批捕人员似将面临“失业”。另外,《刑事诉讼法》第五十条规定:“【证据收集的一般原则】审判人员、检察人员、侦查人员必须依照法定程序,收集能够证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的各种证据。严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法方法收集证据,不得强迫任何人证实自己有罪。”监察委的调查人员不属于上述规定的取证主体,其收集之证据当不得作为刑事审判之证据。众所周知,审查起诉的主要任务就是审查案件证据。倘若监察委收集的证据不能使用,此类案件之公诉人就会面临无米之炊。《刑事诉讼法》第一百七十一条规定:【补充侦查】人民检察院审查案件,对于需要补充侦查的,可以退回公安机关补充侦查,也可以自行侦查。在此类案件中,检察机关无法退回补充侦查,只能自行补充侦查。那是否意味着检察机关对于监察委移送起诉的案件都要再行侦查取证?倘如是,此项改革还有何意义!

目前,试点地区检察院的职侦人员“转隶”监察委之后,即打散原有编制,分别充实到原纪检委的办案部门。此举加强了纪检委之实力,但似非改革之目标。纪检委以前在查办重大案件时也常抽调检察人员去参与办案嘛!于是,有些检察官抱怨说,以前是给纪委打“短工”,现在是到纪委当“长工”,甚至说自己是“后娘养的”。此话或有情绪性偏见,但亦可反映问题之一端。

笔者以为,上述问题之产生,主要是因为与监察委侦查权有关之规定不够明确。虽然把侦查混同于调查,可以增加监察委办案之活力与强度,但是它违反法治原则,甚至为“法外查办”暗开绿灯。我党十八届四中全会已经明确提出要建设社会主义法治国家,如此重要的监察体制改革当然要坚守法治原则。兹事体大,不可含糊!

其实,只要真心做,此事并不难。既然中央已然决定,那就应该遵循法治的路径去推进。笔者建议,全国人大通过修改法律明确赋予监察委职务犯罪侦查权,并明确此权赋予监察委中专门负责职务犯罪侦查之人员。与此相应,监察委应内设职务犯罪侦查局,其人员和办案程序都具有相对独立性。职侦局办案必须严格遵守《刑事诉讼法》的有关规定。监察委乃维护国家法治的重要机关,其运作行为,第一要有法可依,第二要有法必依。这就是法治的底线!