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      ——Nicholas Murray Butler
如何打破制度反腐的僵局
| | 2016-4-21 | 2118

如何打破制度反腐的僵局

何家弘

2016年的“两会”没有讨论官员财产公示的议题,也没有重申反腐败立法的任务,这有些令人沮丧。早在1999年的全国人大九届二次会议上,人大代表张仲礼就提交了《建议制定国家“反腐败法”的议案》。尔后,全国人大代表宋清渭、周洪宇、周晓光分别于2002年、2005年、2010年又提出了反腐立法的建议。2012年,徐安等30多名江苏团人大代表提交了《制定反腐败法,对公职人员廉洁作出硬性规定》议案。然而,直到20133月召开的十二届人大一次会议,全国人大常委会法工委副主任郎胜才在新闻发布会上明确提出“完善反腐败方面的立法”是今后5年的立法重点。20143月,全国人大常委会委员、全国人大教科文卫委员会主任委员柳斌杰向媒体表示,反腐败方面的立法工作在2014年就要进行,已在进行调研。20153,全国人大常委会委员长张德江在做工作报告时又明确提出要推进反腐败国家立法。于是,有的部门着手研究起草,有的高校成立了专门的研究中心并谋划举办论坛等活动。一时间,反腐败立法似有箭已上弦之势。然而,炎热的夏季过去,反腐败立法问题的热度也开始下降。今年“两会”则似乎又把这个议题搁置了。或许,这表明我国的反腐败立法时机尚未成熟,也表明我国的制度反腐在一定程度上陷入了僵局。如何打破僵局?我以为,官员财产公示仍然是一条可行的进路,但是要在现行的领导干部财产申报制度的基础上逐步推进。

   世界上许多国家和地区的经验表明,官员财产公示是行之有效的预防腐败制度,而且具有彰显执政者反腐败决心的指标意义。新加坡前总理李光耀在推行铁腕反腐时就说:“一个国家如果没有建立公务员财产公示制度,这个国家的反腐败就只能是镜中花、水中月。”其实早在1987年,全国人大常委会法制工作委员会主任王汉斌就提出要研究国家工作人员申报财产制度问题。1994年,第八届全国人大常委会把《财产收入申报法》列入立法规划,但后来未能进入立法程序。1995年,中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》。这项制度虽已实行多年,但由于是内部申报,缺少有效的审查机制,所以基本上流于形式。一些申报者无诚心,一些审查者无实意,上下心照不宣。据说,有些地方或单位的领导懒于动笔,就让秘书或办公室人员代为填写,甚至代拟金额。近年来被查办的“房叔”、“房婶”、“房姐”、“房嫂”等贪官以及若干“老虎”,都曾经按规定申报,结果却被查出很多房产,少则十几套,多则几十套甚至上百套!说一句“马后炮”的话,假如中国从1995年就开始让官员公开申报家庭财产,这些贪官恐怕就很难如此“潜伏”,大概也不会有这么多官员坠入贪腐泥淖了!

   20107月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》。由于认识到只有申报而没有核查的弊端,中共中央组织部于201312月又印发了《关于进一步做好领导干部报告个人有关事项工作的通知》,提出将开展领导干部个人有关事项报告抽查核实工作。20141月,中组部印发《领导干部个人有关事项报告抽查核实办法(试行)》,在全国范围内启动了领导干部个人有关事项报告的抽查核实。201412月,中组部又发出通知,把2015年随机抽查的比例由3%-5%提高至10%,并将对拟提拔为副处级以上干部人选、拟列为副厅级以上后备干部人选,以及转任重要岗位人选等,全部进行重点抽查。这些举措反映了党中央的反腐决心,也是朝向“制度反腐”的进步,但是“抽查核实”并不等于“公示”,其反腐功效仍未能全面展现。

   无庸赘述,这项预防腐败制度的关键词应该是“公示”或“公开”。但是,我国目前很难一举推行领导干部家庭财产公示制度,只能在现有内部申报的基础上逐步推进财产申报的公开。对此,笔者提出以下几点建议:

   第一,为了保证核查与公示的公正和效率,领导干部的申报材料不再由本单位或上级单位的组织(人事)部门核查保管,而改由纪检监察机关统一分级核查保管。例如,中央机关及中央企、事业单位和人民团体中县处级以上干部和地方司局级以上干部的申报材料统一交给中央的纪检监察机关核查保管,地方县处级领导干部的申报材料统一交给省级纪检监察机关核查保管。

第二,现行规定要求领导干部报告的个人事项很多,而且其中有些事项是不适宜向社会公开的,因此可明确规定公示的内容仅限于家庭财产部分。具体来说,如果某位领导干部的申报情况需要公示,则仅公示《领导干部个人有关事项报告表》(二),即本人的收入和本人及家人的房产、投资等情况,表(一)部分的其他事项情况则不公开。

   第三,中央应该鼓励领导干部个人自愿公示家庭财产。毫无疑问,中国有相当数量的官员是能够坚守清廉的。但是在贪腐多发的社会环境中,清官已被贪官绑架了,甚至替贪官背上了黑锅。近年来,在官员财产公示的民众呼声中,一些领导干部就曾表示愿意公示家庭财产。中央对此应该鼓励,具体做法可以在《领导干部个人有关事项申报表》(二)增设一个问题:你是否自愿公示你所申报的家庭财产?由申报人自主选择。中央还可以制定一些鼓励自愿公示财产的政策,例如自愿公示而且属实者可以优先晋升。如果一些单位或地方的领导干部不愿个人独行,也可以“组团”自愿公示。既然贪官可以组团,清官也可以组团。先贤有言:奉法者强则国强,奉法者弱则国弱。目前中国的社会问题之一就是奉法者不强,遵纪守法之人往往成为弱势且吃亏倒霉的群体。这正是法治的悲哀!中央鼓励的自愿公示一定能得到民众的欢迎,让清官扬眉吐气,让贪官灰头土脸,并且有助于营造“奉法者强”的社会行为环境。

   第四,在现行随机抽查的基础上推行随机抽选公示。例如,每年随机抽选3%的省部级干部、5%的司局级干部、10%的县处级干部,在网上公示其家庭财产申报材料,让民众参与审查。每人在3年内只能被抽选公示一次。抽选活动由负责保管申报材料的纪检监察机关主持,抽选过程要做到公开公正。这种做法不仅能提升财产申报制度的功效,而且能强化领导干部的守法意识。

   第五,严格推行县处级以上领导干部的晋级公示。中共中央十八届三中全会《决定》的第36条就提出要推行新提任领导干部有关事项公开制度试点,现在应该就此作出明确而且具体的规定。借鉴世界各国官员财产公示自上而下的做法,晋级公示的对象应该是中高级领导干部,不应是基层领导干部,因为后者的数量太多,也缺少指标性价值。例如,我国可以规定副处级以上领导干部在获得晋级时都要在网上公示其家庭财产。那么,某处长成为副局长或局长的候选人时,他或她就必须进行财产公示;某局长成为副部长或部长的候选人时,他或她也要进行财产公示。当然,他或她也可以选择不公示,但那就意味着放弃晋升的机会。

   第六,由于相当数量的领导干部可能拥有不适宜公开申报的家庭财产,因此中央应采取“给出路”的做法。例如,中央纪检监察机关和省级纪检监察机关可以设立“廉政扶贫基金”,鼓励各级干部将“多余”财产以实名或匿名的方式捐献给该基金,捐款不查来源。此专项基金的收入与支出都要向社会公布,接受民众的监督。

   如果上述改进措施能够顺利推行,中国可以在少则三五年多则十来年的时间内建成领导干部财产公示制度,并顺势开启反腐倡廉的新纪元。

毋庸置疑,民主与法治是构建预防腐败制度乃至和谐共生社会的基本路径。笔者套摹古训:民主者,社会之大本也,法治者,国家之达道也,致民主法治,官民位焉,世人育焉。(孔子曰:中也者,天下之大本也;和也者,天下之达道也;致中和,天地位焉,万物育焉。”)然而,民主与法治的发展,并非以齐头并进为必然。笔者以为,中国应采取先法治而后民主的社会改良进路。以法治为基础的民主是有序的民主,没有法治作为基础,民主则会导致社会的动荡乃至战乱,泰国、乌克兰等国的民主乱象堪为前车之鉴。中国在过去三十多年的发展中,经济腾飞领先于民主与法治的进步,社会问题便从百废待兴转为百乱待治,而腐败泛滥不过是众多乱象之一。在这样的社会背景下,反腐败的当务之急就是完善相关的法律制度。

201410月,中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》明确提出要“加快推进反腐败国家立法,完善惩治和预防腐败体系,形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制,坚决遏制和预防腐败现象。”626日,习近平总书记在主持中共中央政治局就加强反腐倡廉法规制度建设所进行的集体学习时强调,铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤,根本上要靠法规制度。笔者建议这次反腐败立法要吸收上述领导干部财产申报的规定,让党规上升为国法,让运动积累的反腐能量沉淀为法律制度。

(本文的主要观点发表于中共中央党校的《理论视野》,2016年第2期,标题是“领导干部财产申报制度之改进”。)